Costa Rica Ley del Proteccion del Trabajador

PROYECTO DE LEY

"LEY DE PROTECCION AL TRABAJADOR", AGOSTO 1999

EXPOSICION DE MOTIVOS

  • El Sistema Nacional de Pensiones

    El Sistema Nacional de Pensiones en Costa Rica está compuesto por dos grupos de regímenes: los regímenes de base, y los regímenes complementarios introducidos recientemente. Los regímenes de base, a su vez, comprenden cuatro programas contributivos, y dos no contributivos.

    El régimen con más afiliados es el Seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). La CCSS administra un Régimen No Contributivo de Pensiones, financiado con fondos provenientes de impuestos sobre la planilla y del Impuesto de Ventas.

    Aunque las características y la situación de cada régimen y programa es distinta, existen algunos rasgos y problemas que afectan a todos los regímenes de base, y que son el trasfondo que ha hecho necesaria la Reforma Integral de Pensiones que se presenta en este proyecto.

    1. Problemas de cobertura

      Aunque los principales regímenes de pensiones en Costa Rica se iniciaron a mediados de siglo, la cobertura inicial era muy pequeña, y se fue extendiendo de manera gradual. En este medio siglo se ha logrado un gran avance, lográndose una cobertura que es de las más altas en América Latina.

      Aún así, queda mucho por hacer. De la población de 60 años y más, aproximadamente un 36,0% recibe una pensión de un régimen contributivo, mientras que cerca del 35,0% de la población con 65 años y más recibe una pensión de un régimen no contributivo. En otras palabras, alrededor del 30 por ciento de los costarricenses de más de 65 años no tienen ninguna pensión.

      De la población económicamente activa, aproximadamente un 55,0% está afiliada a algún régimen de pensiones. En otras palabras: más de medio millón de costarricenses está fuera de la cobertura de los regímenes de pensiones, y no tiene asegurado ni siquiera un ingreso mínimo para su vejez. Los más pobres de estos costarricenses serán protegidos, eventualmente, por el Régimen No Contributivo de la Caja, y será necesario financiar estas pensiones con nuevos recursos fiscales.

      Si las cifras globales de cobertura son alarmantes, más preocupante aún resulta la situación en ciertos sectores de actividad económica y para ciertos tipos de trabajadores: en los establecimientos agrícolas pequeños la cobertura es apenas del 21,5%, en los establecimientos industriales pequeños del 38,8%, en el servicio doméstico del 15,3 %, y entre los trabajadores no asalariados la cobertura no alcanza siquiera el 9,0%.

      1. Evasión y morosidad

        La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ellos se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado siguiente.

        La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de muchos trabajadores, y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están asegurados.

        En cuanto al primer problema, cerca del 40,0 % de los trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.

        En cuanto al segundo problema, lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así, la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.

        La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.

        En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro, modernizando sus sistemas de información y capacitando su personal. Sin embargo, el marco legal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este Proyecto de Ley.

        1. Madurez del régimen y elevación de los costos

          Cuando se inicia un sistema de pensiones, los costos siempre son muy bajos, y los ingresos elevados. øPor qué? Porque en los primeros años se incorporan más y más trabajadores, y precisamente porque el régimen es nuevo, casi no hay pensionados.

          En razón de lo anterior, todos los sistemas de pensiones tiene una curva de costos característica: los costos son bajos al inicio, se elevan luego de manera bastante acelerada, y se estabilizan una vez que el régimen ha alcanzado su madurez, que es cuando se ha alcanzado una proporción relativamente estable entre el número de pensionados y el número de trabajadores activos afiliados al régimen (aunque como veremos, cambios en los patrones demográficos pueden hacer que los costos en la fase de madurez de un régimen sean más altos de lo inicialmente previsto)

          En Costa Rica, los principales regímenes de pensiones se iniciaron hace alrededor de medio siglo. Esto quiere decir que estos regímenes han entrado en la fase de costos crecientes, simplemente porque una parte importante de sus afiliados han llegado a la edad en que pueden retirarse y disfrutar de su pensión.

          1. Mal manejo de las inversiones de la CCSS

            Para enfrentar este previsible aumento en los costos, las cuotas establecidas para el IVM permitieron acumular un nivel importante de reservas. La idea era que con los rendimientos obtenidos al invertir esas reservas se pudiera sufragar algunos de los costos que se generarían en la fase de madurez del régimen. Lamentablemente, no siempre se administró bien el Fondo de Reserva, y por varios años los rendimientos del Fondo fueron negativos. Es decir, las inversiones que se hicieron resultaron en una disminución del tamaño del Fondo, y no en su incremento.

            Específicamente, antes de 1983, la mayor parte de las inversiones del Régimen de IVM de la Caja era en bonos a largo plazo, con tasas de interés nominales muy bajas. Cuando Costa Rica empezó a enfrentar tasas de inflación aceleradas, la tasa de interés real de muchas de las inversiones llegó a ser negativa. Entre 1975 y 1978, el rendimiento real de los bonos estatales fue de menos 3,3 por ciento, y de 1979 a 1982 el rendimiento fue de menos 23,3 por ciento.

            En pocas palabras, el resultado de las inversiones en esos años fue una disminución del Fondo de Reserva, en términos reales. Aunque el problema no se ha presentado recientemente, sus consecuencias aún se hacen sentir.

            1. La transición demográfica

              Los problemas que hemos reseñado hasta ahora son problemas relacionados con la política y la administración de los sistemas de pensiones. Son, en una palabra, problemas que pudimos haber evitado o reducido.

              Sin embargo, a todos ellos se suma un problema adicional, cuyo origen no tiene ninguna relación directa con los sistemas de pensiones, pero cuyas consecuencias para estos sistemas son inmensas. Se trata del problema de la "transición demográfica", también conocido como la "crisis del envejecimiento".

              A mediados de siglo, cuando se iniciaron los sistemas de pensiones en Costa Rica, éramos un país de familias grandes y con una expectativa de vida muy baja. La población era en promedio muy joven, y el número de trabajadores retirados muy bajo.

              Una consecuencia del éxito de las reformas sociales iniciadas en aquellos años, es que la expectativa de vida ha crecido muchísimo, y se encuentra hoy a niveles comparables a los de los países desarrollados. Al mismo tiempo, al igual que ha sucedido en otros países, la tasa de natalidad ha disminuido, de manera que el número de hijos promedio por mujer ha disminuido de más de siete a menos de tres.

              El resultado es que la población es más vieja, el número de personas retiradas es mayor, y que la expectativa de vida después del retiro también ha crecido de manera sustancial.

              El impacto sobre los sistemas de pensiones es muy grande, porque en sistemas como los que han prevalecido en Costa Rica, se usan las cotizaciones de los trabajadores activos para pagar las pensiones de los retirados (salvo una pequeña porción que se invierte como reservas). Y como este proceso no se ha detenido, mientras que hoy existen trece trabajadores activos por cada pensionado, en el año 2050, cuando se pensiones los jóvenes que hoy asisten a la secundaria, habrá apenas cinco activos por cada pensionado.

              1. Resumen de problemas y desafíos

                Los sistemas de pensiones en Costa Rica han venido acumulando una serie de problemas, que podrían llevar en el mediano plazo a una crisis del sistema. Los orígenes de estos problemas son múltiples:

                • El crecimiento de los costos, asociado con la fase de madurez del sistema.

                • La acumulación de cuentas morosas por montos muy altos.

                • La evasión y subdeclaración de ingresos.

                • El mal manejo de las inversiones del Fondo de Reserva.

                • La baja cobertura del sistema.

                • El envejecimiento de la población y el aumento en la expectativa de vida de los pensionados.

                El efecto acumulado de todos estos problemas queda reflejado, con claridad meridiana, en las proyecciones financieras del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS.

                El Proyecto de Ley que hoy sometemos a consideración de los señores y señoras diputados, tiene como una de sus grandes virtudes, precisamente, que logra una solución satisfactoria de los problemas financieros del Sistema Nacional de Pensiones, sin necesidad de contribuciones netas adicionales por parte de trabajadores o patronos.

                Antes de explicar las principales características del proyecto, sin embargo, parece conveniente hacer una pausa y examinar los patrones seguidos en las reformas de pensiones que han emprendido otros países con problemas similares al nuestro. Esto nos permitirá identificar los aciertos y yerros cometidos en esas otras reformas, emulando los primeros y evitando los segundos.

                1. Modelos de reforma

                  Las reformas de los sistemas de pensiones presentan un desafío particular para los sistemas políticos democráticos: las tendencias de largo plazo de los sistemas de pensiones, altamente previsibles, hacen que la reforma sea necesaria, y que se pueda identificar esa necesidad con mucho tiempo de antelación. Pero esto, que podría ser una ventaja, se convierte en un problema si los políticos sucumben ante la tentación de posponer la reforma, cuyos frutos, de todas maneras, no se verán en el corto plazo.

                  Esta tentación ha sido tan fuerte, que no son pocos los ejemplos de países que han esperado el colapso de sus sistemas de pensiones antes de emprender las reformas necesarias para asegurar la sostenibilidad de largo plazo de los sistemas. En estos casos, la reforma es traumática, y sus costos financieros y sociales pueden ser muy altos.

                  El caso chileno es el más conocido. Aunque se dio a los trabajadores la opción de trasladarse, o no, al nuevo sistema, la reforma fue radical, y resultó en la total privatización de los sistemas de pensiones, sobre la base de cuentas individuales de ahorro para la pensión. El costo fiscal de esta reforma resultó extraordinariamente elevado, y los costos de administración del sistema son muy altos, en parte porque el sistema de cobro de las cuotas es completamente descentralizado, y no existe ningún tipo de restricciones al traslado de cuentas de una operadora a otra.

                  El resultado ha sido que los presupuestos de mercadeo han crecido muy aceleradamente, que los costos de cobranza sean muy altos, y que sea muy difícil obtener rendimientos satisfactorios de los fondos de pensiones. Desde la perspectiva de reformas posteriores, el caso chileno es un caso que no se debe seguir.

                  En el caso Boliviano también se procedió de manera radical, siendo cerrados los 51 programas públicos que existían antes de la reforma. El Estado financiará todas las pensiones en curso de pago, y las que serán otorgadas a los asegurados que en el momento de la reforma habían adquirido un derecho al amparo de las condiciones de acceso a los antiguos sistemas. Además, el Estado pagará una "compensación por contribuciones" hechas al viejo sistema.

                  Al igual que en el caso chileno, los costos fiscales de la reforma en Bolivia han sido altísimos.

                  Argentina es otro ejemplo de una reforma drástica, en el que la totalidad de los trabajadores activos fue trasladado al nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y pensiones, ya sea en un régimen de reparto o en uno de capitalización.

                  Lo que aparece como un tema común en todos estos casos es que la reforma se pospuso por muchos años, se ejecutó cuando los regímenes tradicionales habían llegado al punto de colapso, tuvieron costos fiscales muy elevados, y tuvieron que ser impuestas a la sociedad, con muy poco margen para el consenso o la búsqueda de soluciones alternativas. Estamos a tiempo de evitar todos estos problemas en Costa Rica.

                  1. La elaboración de un proyecto consensuado

                    La primera diferencia que salta a la vista en la reforma del sistema de pensiones a Costa Rica (pero no la única, ni mucho menos) está relacionada no con el contenido de la reforma, sino con el proceso de su preparación.

                    Siguiendo la mejor tradición política de nuestro país, el diálogo ha sido la norma. Pero lo que es verdaderamente notable, es la fecundidad de ese diálogo, que ha resultado en un grado de acuerdo que ni siquiera los participantes más optimistas se hubiesen atrevido a pronosticar cuando se inició el proceso, en el contexto del Foro de Concertación.

                    En aquella ocasión, se sentaron en una misma mesa representantes de los más diversos sectores: del gobierno, de los sindicatos, de las asociaciones solidaristas, de las cooperativas, del empresariado, de las mujeres, de la CCSS. Sorprendentemente, todos estos sectores fueron capaces de llegar a un acuerdo unánime, y así lo hicieron constar en el Informe Final presentado ante la Mesa de Concertación. Este proyecto de ley recoge, precisamente, las recomendaciones vertidas en aquel informe.

                    Pero el proceso de creación de un consenso no se detuvo allí. Continuó en el trabajo de búsqueda de acuerdos específicos, en los meses posteriores a la clausura del Foro de Concertación para preparar este proyecto de ley. Y continuó también en las innumerables conversaciones sostenidas con los más amplios y diversos sectores de la sociedad. El proyecto que sometemos ante la Asamblea Legislativa, es el fruto de todo este esfuerzo, de esta minuciosa y paciente construcción de acuerdos.

                    1. Un modelo costarricense.

                      Pero como ya lo señalamos, las diferencias entre la reforma costarricense, y las emprendidas por países hermanos, van mucho más allá de las cuestiones de proceso, e incluyen los aspectos medulares de la reforma. Se trata, y lo decimos con todo orgullo, de una reforma "a la tica".

                      Mientras que otros países optaron por la privatización de sus sistemas de pensiones, en Costa Rica estamos proponiendo un sistema mixto, con participación tanto del sector público como del sector privado.

                      Mientras que otros países decidieron utilizar de forma exclusiva los sistemas de ahorro individual, eliminando el componente solidario de sus sistemas de pensiones, el sistema costarricense es también en este sentido mixto, apoyándose de manera fundamental en un régimen de ahorro colectivo, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, pero complementándolo con cuentas individuales, tanto de ahorro obligatorio como de ahorro voluntario.

                      Mientras que en otros casos los costos fiscales de la reforma fueron exorbitantes, en Costa Rica recurrimos a la redistribución de cargas ya existentes, de manera que sin un aumento en las cargas sobre las planillas, logramos resolver los problemas financieros del sistema.

                      Vemos pues, en que consiste la reforma del sistema de pensiones que estamos proponiendo.

                      1. La reforma en breve

                        Los principales componentes de la Reforma de Pensiones contenida en este Proyecto de Ley son los siguientes:

                        Reformar y reforzar el primer pilar

                        En este proyecto, se fortalece a la Caja Costarricense del Seguro Social, dotándola de mejores instrumentos para combatir la morosidad, la evasión y la subdeclaración. Al mismo tiempo, se establecen una serie de mecanismos para despolitizar la institución, y garantizar un mejor manejo de las inversiones del Fondo de Reserva, que en adelante estará supervisado por la Superintendencia de Pensiones y rendirá informes periódicos ante un Comité de Vigilancia que actuará en representación de los cotizantes.

                        Crear un segundo pilar de ahorro obligatorio

                        Este pilar, que se financiará enteramente mediante la redistribución de cargas sociales ya existentes, consiste en el establecimiento de cuentas individuales de ahorro para la pensión, que vendrán a complementar las pensiones otorgadas por el Régimen de IVM. Estas cuentas serán supervisadas por la Superintendencia de Pensiones, administradas por las Operadoras de Pensiones libremente seleccionadas por los trabajadores, y operarán bajo la figura de Fondos de Pensiones, separados patrimonialmente de las Operadoras, garantizando de esta manera la más estricta salvaguarde de los fondos de los trabajadores.

                        Fortalecer el tercer pilar

                        El tercer pilar del sistema nacional de pensiones está constituido por cuentas individuales de ahorro voluntario. En este proyecto, se clarifican y consolidan una serie de incentivos para estimular el desarrollo de este tipo de ahorros.

                        Ampliar la cobertura del cuarto pilar

                        Finalmente, se sientan las bases para la ampliación de la cobertura de las pensiones para los costarricenses más pobres, fortaleciendo administrativa y financieramente las pensiones no contributivas que administra la CCSS.

                        1. La transformación del auxilio de cesantía

                          El auxilio de cesantía fue concebido como un mecanismo que le permitiera a los trabajadores contar rápidamente con un ingreso al concluir una relación laboral, de manera que el trabajador tuviera medios para atender sus necesidades durante el período de búsqueda de un nuevo empleo.

                          Sin embargo, este auxilio no ha pasado de ser una expectativa de derecho, cuya realización requiere de largas disputas en los tribunales, lo que impone altos costos para todos los participantes, y desde el punto de vista del trabajador desvirtúa completamente el propósito del auxilio.

                          Mediante este Proyecto de Ley, el Auxilio de Cesantía será transformado. Una parte de las obligaciones patronales, equivalente al 5,33 por ciento de los salarios, seguirá rigiéndose por la normativa actual, pero el resto, equivalente al 3,00 por ciento de los salarios, será depositado en una Cuenta de Capitalización Laboral, que será propiedad indiscutible de los trabajadores. Una vez al año, los aportes correspondientes al 2,00 por ciento de los salarios serán trasladados al Fondo de Pensiones que haya sido seleccionado por el trabajador, mientras que el resto de los aportes, junto con sus rendimientos, quedarán en el Fondo de Capitalización Laboral.

                          El dinero acumulado en el Fondo de Capitalización Laboral le será entregado al trabajador en el momento en que concluya su relación laboral, cualquiera que sea la causa del cese. El dinero acumulado en el Fondo de Pensiones, junto con sus rendimientos, se utilizará para financiar una Pensión Complementaria cuando el trabajador se acoja a su jubilación.

                          1. Síntesis: una reforma necesaria, justa, legítima y sólida, sin costo adicional para los costarricenses.

                            En síntesis, el Proyecto que estamos sometiendo a consideración de los señores y señoras diputadas, se enmarca en las más profundas tradiciones políticas costarricenses, y honra la memoria de los hombres y mujeres que lograron establecer una república democrática, solidaria y próspera.

                            Es un proyecto que nace del diálogo nacional. Que no representa intereses de grupo o partido, sino los de la comunidad nacional. Que combina los ideales de solidaridad social y justicia individual. Que une los esfuerzos y aportes de patronos y trabajadores, de sector público y de sector privado. Y que como mérito adicional, resuelve los principales problemas financieros del sistema nacional de pensiones mediante una mejor utilización de los recursos ya existentes, sin establecer cargas adicionales sobre las planillas.

                            Se trata, en suma, de un proyecto de ley que ha de ser la piedra angular de la nueva reforma social, que nos permitirá enfrentar el nuevo siglo como una sociedad justa, pacífica, solidaria, y próspera.



                            Ver texto completo de la Reforma a la Ley de Proteccion al Trabajador
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    Trabajador Costa Rica 2017-09-22