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PROYECTO DE LEY
"LEY DE PROTECCION AL TRABAJADOR", AGOSTO 1999
EXPOSICION DE MOTIVOS
El Sistema Nacional de Pensiones
El Sistema Nacional de Pensiones en Costa Rica está compuesto
por dos grupos de regímenes: los regímenes de base, y los regímenes
complementarios introducidos recientemente. Los regímenes de base, a su vez,
comprenden cuatro programas contributivos, y dos no contributivos.
El régimen con más afiliados es el Seguro de Invalidez, Vejez y
Muerte (IVM) administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS). La
CCSS administra un Régimen No Contributivo de Pensiones, financiado con fondos
provenientes de impuestos sobre la planilla y del Impuesto de Ventas.
Aunque las características y la situación de cada régimen y
programa es distinta, existen algunos rasgos y problemas que afectan a todos los
regímenes de base, y que son el trasfondo que ha hecho necesaria la Reforma
Integral de Pensiones que se presenta en este proyecto.
- Problemas de cobertura
Aunque los principales regímenes de pensiones en Costa Rica se
iniciaron a mediados de siglo, la cobertura inicial era muy pequeña, y se fue
extendiendo de manera gradual. En este medio siglo se ha logrado un gran avance,
lográndose una cobertura que es de las más altas en América Latina.
Aún así, queda mucho por hacer. De la población de 60 años y
más, aproximadamente un 36,0% recibe una pensión de un régimen contributivo,
mientras que cerca del 35,0% de la población con 65 años y más recibe una
pensión de un régimen no contributivo. En otras palabras, alrededor del 30 por
ciento de los costarricenses de más de 65 años no tienen ninguna pensión.
De la población económicamente activa, aproximadamente un 55,0%
está afiliada a algún régimen de pensiones. En otras palabras: más de medio
millón de costarricenses está fuera de la cobertura de los regímenes de
pensiones, y no tiene asegurado ni siquiera un ingreso mínimo para su vejez. Los
más pobres de estos costarricenses serán protegidos, eventualmente, por el
Régimen No Contributivo de la Caja, y será necesario financiar estas pensiones
con nuevos recursos fiscales.
Si las cifras globales de cobertura son alarmantes, más
preocupante aún resulta la situación en ciertos sectores de actividad económica
y para ciertos tipos de trabajadores: en los establecimientos agrícolas pequeños
la cobertura es apenas del 21,5%, en los establecimientos industriales pequeños
del 38,8%, en el servicio doméstico del 15,3 %, y entre los trabajadores no
asalariados la cobertura no alcanza siquiera el 9,0%.
- Evasión y morosidad
La evasión y la morosidad son dos problemas que han contribuido
a debilitar los regímenes de pensiones contributivas. A ellos se ha sumado el
rendimiento negativo en términos reales de las inversiones experimentado
especialmente a inicios de los 80, que discutiremos en el apartado
siguiente.
La evasión ha asumido dos formas: el no aseguramiento de
muchos trabajadores, y la subdeclaración de los ingresos de los que sí están
asegurados.
En cuanto al primer problema, cerca del 40,0 % de los
trabajadores asalariados del sector privado no están asegurados, a pesar de que
por ley deberían estarlo el 100%.
En cuanto al segundo problema, lo que sucede es que como las
pensiones se calculan con base en los 48 mejores sueldos recibidos en los cinco
años previos a la pensión, algunos trabajadores y patrones declaran ingresos
bajos por muchos años, y los elevan en el período final de empleo. Así, la CCSS
se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en realidad haya recibido
contribuciones adecuadas para financiarlas.
La morosidad consiste en el pago atrasado de las cuotas a
la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno como las Instituciones
Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados son de gran magnitud y el
costo financiero para el Régimen de IVM es muy grande.
En este punto, es preciso reconocer que la CCSS ha venido
desarrollando un programa sistemático para mejorar su gestión de cobro,
modernizando sus sistemas de información y capacitando su personal. Sin embargo,
el marco legal vigente le brinda a la Caja instrumentos muy débiles para
castigar a los evasores y realizar el cobro coactivo, por lo que los resultados
obtenidos han sido limitados. Esto cambiará con la reforma propuesta en este
Proyecto de Ley.
- Madurez del régimen y elevación de los costos
Cuando se inicia un sistema de pensiones, los costos siempre
son muy bajos, y los ingresos elevados. øPor qué? Porque en los primeros años se
incorporan más y más trabajadores, y precisamente porque el régimen es nuevo,
casi no hay pensionados.
En razón de lo anterior, todos los sistemas de pensiones tiene
una curva de costos característica: los costos son bajos al inicio, se elevan
luego de manera bastante acelerada, y se estabilizan una vez que el régimen ha
alcanzado su madurez, que es cuando se ha alcanzado una proporción relativamente
estable entre el número de pensionados y el número de trabajadores activos
afiliados al régimen (aunque como veremos, cambios en los patrones demográficos
pueden hacer que los costos en la fase de madurez de un régimen sean más altos
de lo inicialmente previsto)
En Costa Rica, los principales regímenes de pensiones se
iniciaron hace alrededor de medio siglo. Esto quiere decir que estos regímenes
han entrado en la fase de costos crecientes, simplemente porque una parte
importante de sus afiliados han llegado a la edad en que pueden retirarse y
disfrutar de su pensión.
- Mal manejo de las inversiones de la CCSS
Para enfrentar este previsible aumento en los costos, las
cuotas establecidas para el IVM permitieron acumular un nivel importante de
reservas. La idea era que con los rendimientos obtenidos al invertir esas
reservas se pudiera sufragar algunos de los costos que se generarían en la fase
de madurez del régimen. Lamentablemente, no siempre se administró bien el Fondo
de Reserva, y por varios años los rendimientos del Fondo fueron negativos. Es
decir, las inversiones que se hicieron resultaron en una disminución del tamaño
del Fondo, y no en su incremento.
Específicamente, antes de 1983, la mayor parte de las
inversiones del Régimen de IVM de la Caja era en bonos a largo plazo, con tasas
de interés nominales muy bajas. Cuando Costa Rica empezó a enfrentar tasas de
inflación aceleradas, la tasa de interés real de muchas de las inversiones llegó
a ser negativa. Entre 1975 y 1978, el rendimiento real de los bonos estatales
fue de menos 3,3 por ciento, y de 1979 a 1982 el rendimiento fue de menos 23,3
por ciento.
En pocas palabras, el resultado de las inversiones en esos años
fue una disminución del Fondo de Reserva, en términos reales. Aunque el problema
no se ha presentado recientemente, sus consecuencias aún se hacen
sentir.
- La transición demográfica
Los problemas que hemos reseñado hasta ahora son problemas
relacionados con la política y la administración de los sistemas de pensiones.
Son, en una palabra, problemas que pudimos haber evitado o reducido.
Sin embargo, a todos ellos se suma un problema adicional, cuyo
origen no tiene ninguna relación directa con los sistemas de pensiones, pero
cuyas consecuencias para estos sistemas son inmensas. Se trata del problema de
la "transición demográfica", también conocido como la "crisis del
envejecimiento".
A mediados de siglo, cuando se iniciaron los sistemas de
pensiones en Costa Rica, éramos un país de familias grandes y con una
expectativa de vida muy baja. La población era en promedio muy joven, y el
número de trabajadores retirados muy bajo.
Una consecuencia del éxito de las reformas sociales iniciadas
en aquellos años, es que la expectativa de vida ha crecido muchísimo, y se
encuentra hoy a niveles comparables a los de los países desarrollados. Al mismo
tiempo, al igual que ha sucedido en otros países, la tasa de natalidad ha
disminuido, de manera que el número de hijos promedio por mujer ha disminuido de
más de siete a menos de tres.
El resultado es que la población es más vieja, el número de
personas retiradas es mayor, y que la expectativa de vida después del retiro
también ha crecido de manera sustancial.
El impacto sobre los sistemas de pensiones es muy grande,
porque en sistemas como los que han prevalecido en Costa Rica, se usan las
cotizaciones de los trabajadores activos para pagar las pensiones de los
retirados (salvo una pequeña porción que se invierte como reservas). Y como este
proceso no se ha detenido, mientras que hoy existen trece trabajadores activos
por cada pensionado, en el año 2050, cuando se pensiones los jóvenes que hoy
asisten a la secundaria, habrá apenas cinco activos por cada
pensionado.
- Resumen de problemas y desafíos
Los sistemas de pensiones en Costa Rica han venido acumulando
una serie de problemas, que podrían llevar en el mediano plazo a una crisis del
sistema. Los orígenes de estos problemas son múltiples:
- El crecimiento de los costos, asociado con la fase de madurez del sistema.
- La acumulación de cuentas morosas por montos muy altos.
- La evasión y subdeclaración de ingresos.
- El mal manejo de las inversiones del Fondo de Reserva.
- La baja cobertura del sistema.
- El envejecimiento de la población y el aumento en la expectativa de vida
de los pensionados.
El efecto acumulado de todos estos problemas queda reflejado,
con claridad meridiana, en las proyecciones financieras del Régimen de
Invalidez, Vejez y Muerte de la CCSS.
El Proyecto de Ley que hoy sometemos a consideración de los
señores y señoras diputados, tiene como una de sus grandes virtudes,
precisamente, que logra una solución satisfactoria de los problemas financieros
del Sistema Nacional de Pensiones, sin necesidad de contribuciones netas
adicionales por parte de trabajadores o patronos.
Antes de explicar las principales características del proyecto,
sin embargo, parece conveniente hacer una pausa y examinar los patrones seguidos
en las reformas de pensiones que han emprendido otros países con problemas
similares al nuestro. Esto nos permitirá identificar los aciertos y yerros
cometidos en esas otras reformas, emulando los primeros y evitando los
segundos.
- Modelos de reforma
Las reformas de los sistemas de pensiones presentan un desafío
particular para los sistemas políticos democráticos: las tendencias de largo
plazo de los sistemas de pensiones, altamente previsibles, hacen que la reforma
sea necesaria, y que se pueda identificar esa necesidad con mucho tiempo de
antelación. Pero esto, que podría ser una ventaja, se convierte en un problema
si los políticos sucumben ante la tentación de posponer la reforma, cuyos
frutos, de todas maneras, no se verán en el corto plazo.
Esta tentación ha sido tan fuerte, que no son pocos los
ejemplos de países que han esperado el colapso de sus sistemas de pensiones
antes de emprender las reformas necesarias para asegurar la sostenibilidad de
largo plazo de los sistemas. En estos casos, la reforma es traumática, y sus
costos financieros y sociales pueden ser muy altos.
El caso chileno es el más conocido. Aunque se dio a los
trabajadores la opción de trasladarse, o no, al nuevo sistema, la reforma fue
radical, y resultó en la total privatización de los sistemas de pensiones, sobre
la base de cuentas individuales de ahorro para la pensión. El costo fiscal de
esta reforma resultó extraordinariamente elevado, y los costos de administración
del sistema son muy altos, en parte porque el sistema de cobro de las cuotas es
completamente descentralizado, y no existe ningún tipo de restricciones al
traslado de cuentas de una operadora a otra.
El resultado ha sido que los presupuestos de mercadeo han
crecido muy aceleradamente, que los costos de cobranza sean muy altos, y que sea
muy difícil obtener rendimientos satisfactorios de los fondos de pensiones.
Desde la perspectiva de reformas posteriores, el caso chileno es un caso que no
se debe seguir.
En el caso Boliviano también se procedió de manera radical,
siendo cerrados los 51 programas públicos que existían antes de la reforma. El
Estado financiará todas las pensiones en curso de pago, y las que serán
otorgadas a los asegurados que en el momento de la reforma habían adquirido un
derecho al amparo de las condiciones de acceso a los antiguos sistemas. Además,
el Estado pagará una "compensación por contribuciones" hechas al viejo
sistema.
Al igual que en el caso chileno, los costos fiscales de la
reforma en Bolivia han sido altísimos.
Argentina es otro ejemplo de una reforma drástica, en el que la
totalidad de los trabajadores activos fue trasladado al nuevo Sistema Integrado
de Jubilaciones y pensiones, ya sea en un régimen de reparto o en uno de
capitalización.
Lo que aparece como un tema común en todos estos casos es que
la reforma se pospuso por muchos años, se ejecutó cuando los regímenes
tradicionales habían llegado al punto de colapso, tuvieron costos fiscales muy
elevados, y tuvieron que ser impuestas a la sociedad, con muy poco margen para
el consenso o la búsqueda de soluciones alternativas. Estamos a tiempo de evitar
todos estos problemas en Costa Rica.
- La elaboración de un proyecto consensuado
La primera diferencia que salta a la vista en la reforma del
sistema de pensiones a Costa Rica (pero no la única, ni mucho menos) está
relacionada no con el contenido de la reforma, sino con el proceso de su
preparación.
Siguiendo la mejor tradición política de nuestro país, el
diálogo ha sido la norma. Pero lo que es verdaderamente notable, es la
fecundidad de ese diálogo, que ha resultado en un grado de acuerdo que ni
siquiera los participantes más optimistas se hubiesen atrevido a pronosticar
cuando se inició el proceso, en el contexto del Foro de Concertación.
En aquella ocasión, se sentaron en una misma mesa
representantes de los más diversos sectores: del gobierno, de los sindicatos, de
las asociaciones solidaristas, de las cooperativas, del empresariado, de las
mujeres, de la CCSS. Sorprendentemente, todos estos sectores fueron capaces de
llegar a un acuerdo unánime, y así lo hicieron constar en el Informe Final
presentado ante la Mesa de Concertación. Este proyecto de ley recoge,
precisamente, las recomendaciones vertidas en aquel informe.
Pero el proceso de creación de un consenso no se detuvo allí.
Continuó en el trabajo de búsqueda de acuerdos específicos, en los meses
posteriores a la clausura del Foro de Concertación para preparar este proyecto
de ley. Y continuó también en las innumerables conversaciones sostenidas con los
más amplios y diversos sectores de la sociedad. El proyecto que sometemos ante
la Asamblea Legislativa, es el fruto de todo este esfuerzo, de esta minuciosa y
paciente construcción de acuerdos.
- Un modelo costarricense.
Pero como ya lo señalamos, las diferencias entre la reforma
costarricense, y las emprendidas por países hermanos, van mucho más allá de las
cuestiones de proceso, e incluyen los aspectos medulares de la reforma. Se
trata, y lo decimos con todo orgullo, de una reforma "a la tica".
Mientras que otros países optaron por la privatización de sus
sistemas de pensiones, en Costa Rica estamos proponiendo un sistema mixto, con
participación tanto del sector público como del sector privado.
Mientras que otros países decidieron utilizar de forma
exclusiva los sistemas de ahorro individual, eliminando el componente solidario
de sus sistemas de pensiones, el sistema costarricense es también en este
sentido mixto, apoyándose de manera fundamental en un régimen de ahorro
colectivo, administrado por la Caja Costarricense del Seguro Social, pero
complementándolo con cuentas individuales, tanto de ahorro obligatorio como de
ahorro voluntario.
Mientras que en otros casos los costos fiscales de la reforma
fueron exorbitantes, en Costa Rica recurrimos a la redistribución de cargas ya
existentes, de manera que sin un aumento en las cargas sobre las planillas,
logramos resolver los problemas financieros del sistema.
Vemos pues, en que consiste la reforma del sistema de pensiones
que estamos proponiendo.
- La reforma en breve
Los principales componentes de la Reforma de Pensiones
contenida en este Proyecto de Ley son los siguientes:
Reformar y reforzar el primer pilar
En este proyecto, se fortalece a la Caja Costarricense del
Seguro Social, dotándola de mejores instrumentos para combatir la morosidad, la
evasión y la subdeclaración. Al mismo tiempo, se establecen una serie de
mecanismos para despolitizar la institución, y garantizar un mejor manejo de las
inversiones del Fondo de Reserva, que en adelante estará supervisado por la
Superintendencia de Pensiones y rendirá informes periódicos ante un Comité de
Vigilancia que actuará en representación de los cotizantes.
Crear un segundo pilar de ahorro obligatorio
Este pilar, que se financiará enteramente mediante la
redistribución de cargas sociales ya existentes, consiste en el establecimiento
de cuentas individuales de ahorro para la pensión, que vendrán a complementar
las pensiones otorgadas por el Régimen de IVM. Estas cuentas serán supervisadas
por la Superintendencia de Pensiones, administradas por las Operadoras de
Pensiones libremente seleccionadas por los trabajadores, y operarán bajo la
figura de Fondos de Pensiones, separados patrimonialmente de las Operadoras,
garantizando de esta manera la más estricta salvaguarde de los fondos de los
trabajadores.
Fortalecer el tercer pilar
El tercer pilar del sistema nacional de pensiones está
constituido por cuentas individuales de ahorro voluntario. En este proyecto, se
clarifican y consolidan una serie de incentivos para estimular el desarrollo de
este tipo de ahorros.
Ampliar la cobertura del cuarto pilar
Finalmente, se sientan las bases para la ampliación de la
cobertura de las pensiones para los costarricenses más pobres, fortaleciendo
administrativa y financieramente las pensiones no contributivas que administra
la CCSS.
- La transformación del auxilio de cesantía
El auxilio de cesantía fue concebido como un mecanismo que le
permitiera a los trabajadores contar rápidamente con un ingreso al concluir una
relación laboral, de manera que el trabajador tuviera medios para atender sus
necesidades durante el período de búsqueda de un nuevo empleo.
Sin embargo, este auxilio no ha pasado de ser una expectativa
de derecho, cuya realización requiere de largas disputas en los tribunales, lo
que impone altos costos para todos los participantes, y desde el punto de vista
del trabajador desvirtúa completamente el propósito del auxilio.
Mediante este Proyecto de Ley, el Auxilio de Cesantía será
transformado. Una parte de las obligaciones patronales, equivalente al 5,33 por
ciento de los salarios, seguirá rigiéndose por la normativa actual, pero el
resto, equivalente al 3,00 por ciento de los salarios, será depositado en una
Cuenta de Capitalización Laboral, que será propiedad indiscutible de los
trabajadores. Una vez al año, los aportes correspondientes al 2,00 por ciento de
los salarios serán trasladados al Fondo de Pensiones que haya sido seleccionado
por el trabajador, mientras que el resto de los aportes, junto con sus
rendimientos, quedarán en el Fondo de Capitalización Laboral.
El dinero acumulado en el Fondo de Capitalización Laboral le
será entregado al trabajador en el momento en que concluya su relación laboral,
cualquiera que sea la causa del cese. El dinero acumulado en el Fondo de
Pensiones, junto con sus rendimientos, se utilizará para financiar una Pensión
Complementaria cuando el trabajador se acoja a su jubilación.
- Síntesis: una reforma necesaria, justa, legítima y sólida, sin costo
adicional para los costarricenses.
En síntesis, el Proyecto que estamos sometiendo a consideración
de los señores y señoras diputadas, se enmarca en las más profundas tradiciones
políticas costarricenses, y honra la memoria de los hombres y mujeres que
lograron establecer una república democrática, solidaria y próspera.
Es un proyecto que nace del diálogo nacional. Que no representa
intereses de grupo o partido, sino los de la comunidad nacional. Que combina los
ideales de solidaridad social y justicia individual. Que une los esfuerzos y
aportes de patronos y trabajadores, de sector público y de sector privado. Y que
como mérito adicional, resuelve los principales problemas financieros del
sistema nacional de pensiones mediante una mejor utilización de los recursos ya
existentes, sin establecer cargas adicionales sobre las planillas.
Se trata, en suma, de un proyecto de ley que ha de ser la
piedra angular de la nueva reforma social, que nos permitirá enfrentar el nuevo
siglo como una sociedad justa, pacífica, solidaria, y próspera.
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